食药法苑
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近日，笔者从《海南特区报》获悉，三亚高秀丽一纸鸡餐饮店未取得食品经营许可从事网络餐饮服务，被三亚市食品药品监督管理局罚款1万元；所属网络平台“饿了么”——上海拉扎斯信息科技有限公司未对入网餐饮服务提供者的食品经营许可证进行审查被罚款5.1万元。笔者认为，三亚市局对外卖平台“饿了么”的违法行为查处不具备管辖权，鉴于其未遵守法定程序，该行政处罚无效。现简要解析，以供同仁探讨。
案情简介
年8月29日，该局执法人员发现三亚高秀丽一纸鸡餐饮店正常营业并有“饿了么”的骑手正在等待取餐。执法人员现场登录“饿了么”，发现该店的网店商家从业资质一栏未见《食品经营许可证》，该餐饮店店长现场也无法出示《食品经营许可证》。
经查，三亚高秀丽一纸鸡餐饮店在未取得食品经营许可情况下，从事网络餐饮服务活动。“饿了么”所属网络平台是上海拉扎斯信息科技有限公司，该公司注册地址是上海市普陀区真北路号室，于8月24日通过三亚高秀丽一纸鸡餐饮店的入网申请，让其开始在线经营，并从其总销售额中收取16%的服务费。上海拉扎斯信息科技有限公司在通过三亚高秀丽一纸鸡餐饮店入网申请时，未对该店的《食品经营许可证》进行审查。三亚高秀丽一纸鸡餐饮店8月24日至29日在线经营期间的总销售额为.76元，上海拉扎斯信息科技有限公司从中收取51.64元作为服务费。
依据规定，三亚市食药监局给予三亚高秀丽一纸鸡餐饮店没收违法所得.76元，罚款元，罚没款合计10.76元的处罚，给予上海拉扎斯信息科技有限公司没收违法所得51.64元、罚款人民币元的处罚。
案
件
分
析
1
查处外卖平台的管辖权有明确规定
网络食品安全违法行为查处办法（国家食品药品监督管理总局令第27号，以下简称《查处办法》）第二十一条
对网络食品交易第三方平台提供者食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。
对网络食品交易第三方平台提供者分支机构的食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地或者分支机构所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。
对入网食品生产经营者食品安全违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖；对应当取得食品生产经营许可而没有取得许可的违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地、实际生产经营地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。
因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的，也可以由网络食品安全违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。
本案中，经查阅三亚市局行政处罚信息公开表（年第三十期）得知，该局依据《食品安全法》第一百二十二条第一款、《行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项和《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第八条第（三）项和第（四）项的规定，给予入网餐饮服务经营者三亚高秀丽一纸鸡餐饮店减轻处罚。显然，不存在因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的情形，故对“饿了么”外卖平台——上海拉扎斯信息科技有限公司的违法行为查处管辖，不适用《查处办法》第二十一条第四款规定的情形。
经查阅国家企业信用信息公示系统，上海拉扎斯信息科技有限公司住所地位于上海市普陀区真北路号室，该公司共在全国设立28家分支机构，且并未在海南设立分支机构，特别是根本未在三亚市设立分支机构。根据《查处办法》第二十一条第一款、第二款的规定，对网络食品交易第三方平台提供者（分支机构）食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者（分支机构）所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。因此，三亚市局对上海拉扎斯信息科技有限公司食品安全违法行为不具备查处管辖权。
根据《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局令第3号）第十三条“食品药品监督管理部门发现案件不属于本部门管辖的，应当及时移送有管辖权的食品药品监督管理部门或者相关行政管理部门处理。”的规定，三亚市局应将本案依法移送至上海市（普陀区）局或者该公司负责三亚地区业务的分支机构所在地食品药品监督管理部门处理。
根据《行政处罚法》第三条的规定，鉴于三亚市局查办的（三亚）食药监食罚〔〕03-32号上海拉扎斯信息科技有限公司未对入网餐饮服务提供者的食品经营许可证进行审查案未遵守法定程序，本案行政处罚无效。
《行政处罚法》第三条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。
没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
2
效力优先与适用优先原则
虽然《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第36号，以下简称《管理办法》）第三十一条规定对外卖平台的违法行为由县级以上地方食品药品监督管理部门依照食品安全法第一百三十一条的规定处罚，即未参照《查处办法》第二十一条的规定进一步明确管辖权，但并不意外着任何县级以上地方食品药品监督管理部门均有权查处外卖平台的违法行为。
《管理办法》属于与《查处办法》并列的规章。按照后法优于先法，特别法优于一般法的原则，对于网络餐饮服务食品安全的监督管理，优先适用《管理办法》。但是，根据《管理办法》第四十三条的规定，对网络餐饮服务食品安全违法行为的查处未作规定的，按照《查处办法》的规定执行。
可能有人认为《食品安全法》第一百三十一条仅规定由县级以上地方食品药品监督管理部门对外卖平台的违法行为实施处罚，并未明确规定由外卖平台（分支机构）所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。因此不宜质疑三亚“饿了么”案的管辖权问题。
为了阐明这个问题，我们需要引出一个法律适用规则——优先适用下位法原则。《立法法》第八十条规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。在我国的法律体系中，下位法对上位法作出具体的、可操作性的实施性规定不仅必要而且重要，尤其是部门规章和地方性法规更是如此。
在实践中，一般将下位法实施性规定与上位法的关系，概括为“效力优先与适用优先”，前者是指上位法在位阶或者法律效力上高于或优于实施性规定，在实施性规定与其发生抵触时，适用上位法的规定，体现的是上位法优于下位法；后者是指对同一事项，如果有上位法的规定，也有下位法的规定，且下位法的规定与上位法的规定不抵触时，应优先适用下位法。因为下位法一般更具体、更具有可操作性。回到三亚“饿了么”案，因《查处办法》对外卖平台违法行为的管辖权作出了更加具体、更具可操作性的实施性规定，因此应当优先援引和适用。
结语
明确规定行政处罚主体对行政违法案件的管辖权，有利于防止处罚主体越权处罚或者重复处罚，同时也可对有管辖权而不认真行使职责的执法机关进行约束。依法行使管辖是规范行政处罚的重要举措之一，它是正确实施行政处罚的前提和基础，只有明确对行政违法案件的管辖权，才能有效地对违法行为给以制裁，同时有利于监督行政机关依法行政。
最后，再顺便提醒一下三亚市局，“饿了么”一案处罚信息在其